До сих пор макрофинансовая помощь ЕС являлась полезным механизмом расширения европейского влияния среди восточных соседей. Но в регионе присутствуют и другие геополитические силы, такие как Россия, которые способны копировать европейские инструменты...
Первоначально использовавшаяся в качестве инструмента для компенсирования дефицита бюджета, макрофинансовая помощь Евросоюза превратилась в рычаг реального благотворного влияния политической воли на восточных соседей ЕС. До настоящего времени ей удавалось выводить некоторые реформы на первый план, а иногда даже спасать их. Основными соображениями при этом являлись недостатки в отраслевом управлении, пишет ipn.md.
Европейские институты практикуют тесные контакты с альтернативными местными структурами, такими как гражданское общество, от которых они получают необходимую информацию о чувствительных зонах общественной жизни. Всё же, в одних случаях ЕС верит на слово, в других же он более склонен к наказаниям. Чтобы облегчить себе задачу, ЕС рассчитывает на других международных игроков, совместное с которыми внешнее давление приносит больший эффект. Безусловно, никакой уровень европейского давления не превышает пределы обязательств, добровольно принятых на себя третьими странами. Иными словами, институты ЕС действуют по политико-дипломатической линии, но на основе договорных положений, содержащихся в меморандумах о взаимопонимании.
В рамках Восточного партнёрства лишь Грузия, Молдова и Украина на данный момент соответствуют критериям получения европейской макрофинансовой помощи. Украина достигла некоторых договорённостей с ЕС ещё в 2002 году, однако первой макрофинансовую помощь от ЕС получила Грузия, в 2009 году, а затем и Молдова, в 2010 году. В силу размеров этой страны кредиты, полученные Украиной, более чем в 20 раз превысили суммы, предоставленные двум другим странам. Хотя суммы, направленные Грузии и Молдове, были несравненно меньшими, они также включали в себя гранты. В отношении этих стран ЕС активно прибегает к дифференциированному подходу, для которого характерен и соблазн задействовать политические условия, в дополнение к отраслевым.
Динамика макрофинансовой помощи Грузии, Молдове и Украине
Каждый из случаев предоставления европейской помощи ознаменовал собой новое политическое начало в стране-получателе, порождённое внутренней демократизацией или мобилизацией усилий против внешней угрозы, выступающей, как правило, в лице России. Именно эти две причины послужили фундаментом для архитектуры макрофинансовой помощи Грузии, Молдове и Украине. Впоследствии этот инструмент стал дополнительной опорой для платформы по внедрению соглашений об ассоциации.
В случае Грузии ЕС приступил к выделению макрофинансовой помощи на международной конференции финансовых доноров (октябрь 2008 года), организованной почти через два месяца после российско-грузинской войны 2008 года. Первая помощь (2009–2010 годы) не сопровождалась какими-либо условиями, поскольку она была безвозмездной.
Вторая помощь была предоставлена в 2015–2017 годах и впервые включала отраслевые условия. Всё же, в то время Брюссель оценивал выполнение обязательств в тесной координации с грузинскими властями, а в некоторых случаях – и при участии международных финансовых учреждений. То есть прекращение помощи было делом практически невозможным, поскольку правительство было заинтересовано в предоставлении позитивных отчётов. Аналогичный принцип измерения результатов – основанный на консультациях с грузинским правительством, в дополнение к макрофинансовым данным МВФ – остался в силе и в случае третьей макрофинансовой помощи, предоставленной в 2017–2018 годах. Самое последнее соглашение радикально отличается от предыдущих. С одной стороны, оно состоит исключительно из кредитов и реализуется в экстренном порядке из-за пандемии COVID-19. А с другой стороны, впервые в истории отношений между ЕС и Грузией, оказание помощи должно будет явным образом содержать предварительное политическое условие в виде обеспечения демократических институтов.
Особенности помощи и условия Евросоюза
При тщательном анализе правовых договорённостей, согласованных Евросоюзом, с одной стороны, и Грузией, Молдовой и Украиной – с другой, можно выделить ряд особенностей предоставления макрофинансовой помощи и, соответственно, формулирования принципа выдвижения условий.
Во-первых, с предоставлением финансовой помощи Молдове в 2017 году ЕС создал прецедент, благоприятствующий использованию строгих предварительных политических условий в отношении получателей европейской макрофинансовой помощи. Политические условия озвучивались и в отношении Грузии и Украины, но они никогда не были фактически задействованы, и их выполнение даже не проверялось перед переводом траншей. Из этого следует, что строгие предварительные политические условия фактически применялись лишь в отношении Молдовы. Запуск экстренной макрофинансовой помощи ЕС, направленной на борьбу с последствиями пандемии COVID-19, подчёркивает обязательность строгих предварительных политических условий.
Второй аспект связан с применением отраслевых условий. В отношении Грузии их начали вводить со вторым пакетом макрофинансовой помощи, который состоял как из грантов, так и из кредитов (2015–2017). Для Молдовы ЕС ввёл эти условия вместе с первым пакетом помощи (2010–2012), хотя тот и предусматривал лишь выделение безвозвратных средств. Отраслевые условия присутствуют и на всех этапах финансовой помощи Украине. Это может быть связано с объёмами помощи и с сильной взаимозависимостью с другими кредитами, предоставленными МВФ.
Третья существенная особенность вытекает из того факта, что ЕС продемонстрировал готовность выделить финансовую помощь в переломные для трёх обсуждаемых стран моменты. В Грузии и Украине выплата помощи была произведена после военных действий, предпринятых Россией – после войны 2008 года и, соответственно, аннексии Крыма и разжигания вооружённого сепаратизма на Донбассе в 2014 году. Послевыборные молодёжные акции протеста в апреле 2009 года, за которыми последовало отстранение коммунистов от власти, стали определяющими факторами в случае Молдовы.
Ещё одна третья важная деталь заключается в дифференцированном характере помощи ЕС. Так, количество отраслевых условий в случае Молдовы достигло 28 мер, в то время как для Грузии максимум составил 11 действий (2017–2018), а для Украины – 21 действие (2015–2018). Феномен „захваченного государства” в Молдове может служить одной из причин большого количества условий, предъявляемых европейской стороной.
Четвёртый элемент заключается в применении отраслевых условий. Как и в случае строгих предварительных политических условий, ЕС с первого же транша требовал от Молдовы выполнения отраслевых условий. Этого не наблюдалось в случае помощи, предназначенной для Грузии и Украины, где оценка выполнения условий началась со второго транша. Это свидетельствует о настойчивости Евросоюза в отношении Молдовы и о более мягком подходе к двум другим странам Восточного партнёрства. Никакие отклонения от принципов демократии, наблюдавшиеся в Грузии (олигархизация политической власти, избирательное правосудие) или в Украине (мошенничество в банковской системе, избирательное правосудие в отношении олигархов), не вызвали негативной реакции ЕС такого же уровня, как ситуация в Молдове.
Особенности макрофинансовой помощи ЕС, направляемой трём обсуждаемым странам, высвечивают три основные тенденции. Во-первых, Грузия пользуется значительным уровнем доверия, что отражается в ограниченном количестве предъявляемых ей отраслевых условий и в неприменении к ней условий политического характера. Во-вторых, Украина является крупнейшим потребителем европейской помощи, демонстрируя наличие существенных структурных уязвимостей, а также повышенную ответственность Евросоюза за этого восточного соседа. В-третьих, Молдова является единственной страной Восточного партнёрства, в отношении которой ЕС действительно практиковал предварительные политические условия.
Дионис ЧЕНУША
