La sfârșitul lunii mai 2023, Consiliul UE (FAC) a impus un nou set de sancțiuni împotriva a șapte actori politici din Republica Moldova, urmate pe 5 iunie de sancțiuni identice impuse de Statele Unite. Printre aceștia, cele mai importante nume sunt Ilan Șor, liderul partidului de opoziție cu același nume, Vladimir Plahotniuc, oligarhul care a controlat politica moldoveană până în 2019 și care continuă că controleze mari părți din sistemul judiciar, și Marina Tauber, deputată în Parlamentul Republicii Moldova și interfața locală a lui Șor, fiind și cea care conduce protestele de stradă împotriva Maiei Sandu.
Cei trei actori politici sunt vârfurile de lance ale mașinăriei rusești ce urmărește destabilizarea politică și socială a Republicii Moldova, cu intenția dărâmării guvernării pro-europene de la Chișinău și înlocuirea acesteia cu una rusofilă. În contextul războiului din Ucraina, Republica Moldova a fost victima a unui val de încercări rusești de destabilizare politică și economică, inclusiv o potențială lovitură de stat organizată de elemente pro-rusești.
Pentru a pre-întâmpina și limita impactul acestor acțiuni de destabilizare, Uniunea Europeană și Statele Unite au pregătit diferite instrumente pentru sprijinirea guvernării pro-europene de la Chișinău. Aceste instrumente includ o misiune civilă a UE, condusă de diplomatul român Cosmin Dinescu, care se află la Chișinău pentru a crește reziliența sectorului de securitate din Moldova.
Pe lângă această nouă misiune civilă, UE a adoptat și un nou cadru de măsuri destinate sancționării persoanelor responsabile pentru acțiunile de subminare și destabilizare a Republicii Moldova, care a reprezentat fundația acestui prim val de sancțiuni împotriva actorilor politici moldoveni. Este important de notat și că România a jucat un rol important în adoptarea acestui nou regim de sancțiuni, Bogdan Aurescu sprijinind cererea Chișinăului.
Adoptarea unui nou regim de sancțiuni împotriva actorilor ce urmăresc destabilizarea Republicii Moldova este de lăudat și se poate dovedi un instrument politic important în creșterea securității Republicii Moldova. Cu toate acestea, rămân câteva semne de întrebare importante legate de potențialul acestui nou regim de sancțiuni. Deși scopul sancțiunilor este clar, lipsește o înțelegere mai completă și clară a modului în care aceste sancțiuni ar trebui să își atingă obiectivele.
Așa cum voi arăta în continuare, regimul de sancțiuni, așa cum este el gândit în acest moment, nu ne oferă indicii clare cu privire la mecanismul cauzal prin care ar urma să își atingă scopul. Totodată, o analiză mai detaliată a potențialelor mecanisme prin care aceste sancțiuni și-ar putea atinge scopul propus ne arată că acestea vor fi eficace doar în măsura în care o serie de condiții contextuale sunt îndeplinite. Aceste condiții lipsesc sau sunt incerte în acest moment, ceea ce necesită acțiuni suplimentare din partea Consiliului, a Comisiei și a statelor membre direct interesate, precum România.
Îndeplinirea acestor condiții este importantă pentru că literatura de specialitate ne arată că sancțiunile economice sunt eficace doar atunci când o serie foarte îngustă de condiții sunt îndeplinite. Sancțiunile trebuie să țintească obiective clare, modeste și bine delimitate care nu aduc atingere unor aspecte considerate drept existențiale de către țintă, precum și atunci când ținta sancțiunilor nu are oportunități de a le eluda. O condiție importantă ține, așa cum voi arăta în continuare, și de certitudinea că sancțiunile vor fi ridicate dacă victima sancțiunilor renunță la comportamentul ce a atras impunerea acestora.
Ce sunt sancțiunile și cum știm dacă sunt eficace?
Sancțiunile economice sunt un instrument politic aflat la dispoziția guvernelor lumii, precum și a unor organizații precum Uniunea Europeană, ce au drept scop schimbarea comportamentului social sau politic a altor țări, indivizi sau organizații. În dezbaterile publice se creează deseori impresia eronată că sancțiunile au un rol punitiv, doar de a pedepsi un actor politic, dar acest lucru nu este întotdeauna adevărat.
Spre exemplu, Uniunea Europeană descrie sancțiunile drept instrumente ce sunt „destinate schimbării unor politici sau activități reprobabile sau dăunătoare” ale unor țări terțe, din afara UE. În mod similar, Departamentul de Stat al SUA descrie sancțiunile drept „măsuri coercitive adoptate de unul sau mai multe state pentru a protesta împotriva acțiunilor altui stat sau pentru a forța o schimbare de comportament”.
Sancțiunile impuse împotriva oligarhilor din Republica Moldova operează în aceeași logică. Acest lucru se poate vedea și din justificarea noului regim de sancțiuni, care au drept scop „contracararea acțiunilor de destabilizare la adresa Republicii Moldova și a ordinii sale constituționale”, după cum declara Bogdan Aurescu.
Acest scop bine delimitat și clar reprezintă un avantaj important al acestui nou regim de sancțiuni adoptat pentru sprijinirea Republicii Moldova. Avantajul constă atât în faptul că le este clar și decidenților și celor care trebuie să implementeze regimul de sancțiuni ce se urmărește prin aceste măsuri, cât și pentru că le permite analiștilor să măsoare exact gradul de eficacitate și succes a noului regim de sancțiuni.
Dacă scopul propus al noului regim de sancțiuni este „contracararea acțiunilor de destabilizare”, atunci acestea vor avea succes – vor fi eficace – în măsura în care vor duce la o reducere sau încetare a acestor acțiuni de destabilizare. Dacă acțiunile de destabilizare orchestrate de actori politici precum Ilan Șor sau Vladimir Plahotniuc vor înceta sau se vor diminua în intensitate, putem afirma cu un grad variabil de încredere că sancțiunile au fost eficace, că au avut succes. Însă dacă acțiunile de destabilizare vor continua sau se vor amplifica, atunci vom concluziona că sancțiunile nu au fost eficace, că nu și-au atins scopul propus.
Această claritate și simplitate oferită de delimitarea clară a scopului sancțiunilor este extrem de valoroasă din punctul de vedere al unui analist de politică externă. Asta ne permite o analiză relativ ușoară a întregului regim și limitează capacitatea politicienilor și diplomaților de a eluda un potențial răspuns legat de eficacitatea sancțiunilor.
Lipsește o teorie a sancțiunilor
Specificarea clară a scopului sancțiunilor ne ajută să găsim un răspuns clar și bine delimitat la întrebarea legată de „ce vor să obțină?” de pe urma acestui nou regim de măsuri restrictive. Cu toate acestea, nu ne răspunde la o întrebare la fel de importantă, legată de cum își propun decidenții europeni și americani să atingă scopul pe care și l-au asumat.
Regimul de sancțiuni poate fi eficace în contracararea acțiunilor de destabilizare ale oligarhilor din Moldova doar în măsura în care procesul prin care acestea ar trebui să atingă acest scop poate să opereze. Din păcate, documentele și declarațiile publice legate de instituirea noului regim de sancțiuni nu indică prezența unei teorii a sancțiunilor, adică o înțelegere legată de cum ar trebui aceste sancțiuni să își atingă scopul. În termeni mai tehnici, lipsește o specificare a „mecanismului” prin care aceste sancțiuni pot produce rezultatul așteptat.
Această lipsă a oricăror indicii legate de cum ar trebui să opereze aceste sancțiuni ne arată o problemă mai veche a sistemelor birocratice și diplomatice europene, care nu par a fi capabile să dezvolte teorii comprehensive legate de măsurile restrictive pe care le adoptă. Asta explică de ce atât de multe sancțiuni ajung să eșueze. O mai mare atenție acordată dezvoltării unei teorii a sancțiunilor ce urmează să fie aplicate ar duce la evitarea unui număr surprinzător de mare de sancțiuni ineficace, ce nu pot să își îndeplinească scopurile pentru care au fost adoptate. Din dorința de a arăta că „fac ceva”, decidenții europeni nu alocă suficiente resurse unei analize adecvate a întregului proces cauzal prin care sancțiunile ar putea să își atingă scopul.
Cum ar putea să funcționeze sancțiunile anti-oligarhice?
În absența unei teorii a sancțiunilor anti-oligarhice publicate de către Consiliul UE, tot ce putem face este să deducem logic care ar putea fi raționamentul cauzal din spatele deciziei, dacă el există. Astfel putem deduce două mecanisme cauzale prin care sancțiunile anti-oligarhice ar putea să își atingă scopul de a contracara acțiunile de destabilizare a Moldovei. O analiză a acestor două mecanisme ne va arăta și care sunt condițiile în care acestea vor putea fi eficace. Aceste condiții ne vor indica că există un risc ridicat ca sancțiunile să se termine în eșec dacă decidenții europeni și americani nu iau măsuri adiționale.
Mecanismul 1: Reconsiderarea calculelor cost-beneficiu
Un prim mecanism prin care sancțiunile ar putea să opereze pentru a contracara acțiunile de destabilizare a Moldovei este prin forțarea unei reconsiderări a calculelor cost-beneficiu pe care indivizi precum Vladimir Plahotniuc sau Ilan Șor și le fac.
Una dintre funcțiile sancțiunilor este creșterea costurilor economice și financiare produse de comportamentul politic al acestor actori. Această creștere a costurilor acțiunilor de destabilizare forțează orice actor rațional să-și reconsidere opțiunile, să își reanalizeze beneficiile și costurile de pe urma susținerii sau instigării acțiunilor de destabilizare din Moldova. Dacă costurile financiare și economice depășesc cu mult potențialele beneficii (politice și economice) pe care oameni de business precum Șor sau Plahotniuc le pot obține de pe urma acțiunilor de destabilizare, aceștia ar putea abandona aceste acțiuni. Rezultatul abandonării acestor acțiuni de destabilizare ar urma să fie tocmai stabilizarea politicii interne din Republica Moldova, ceea ce echivalează cu succesul sancțiunilor.
Un mecanism raționalist prin care sancțiunile își ating scopul prin forțarea unei reconsiderări a costurilor și beneficiilor aduse de continuarea acțiunilor de destabilizare este foarte plauzibil și are șanse ridicate de a duce la o încetare a acțiunilor de destabilizare. Însă eficacitatea acestui mecanism depinde de prezența unei condiții contextuale pentru succes:
Actorii politici care sunt ținta sancțiunilor trebuie să aibă certitudinea sau o încredere ridicată că dacă încetează sprijinirea acțiunilor de destabilizare a Moldovei, sancțiunile vor fi eliminate.
Dacă presupunem că oameni precum Ilan Șor sau Marina Tauber sunt actori raționali, atunci aceștia ar putea să abandoneze acțiunile de destabilizare a Moldovei doar dacă știu că asta va duce la eliminarea costurilor produse de sancțiuni. Dacă nu au certitudinea sau încrederea că acest lucru se va întâmpla, atunci aceștia vor considera costurile impuse de sancțiuni drept „sunk costs” și vor refuza să își schimbe comportamentul politic din Moldova. Asta se va traduce într-un eșec al sancțiunilor.
Ori în acest moment este neclar și poate chiar neplauzibil pentru oameni precum Ilan Șor sau Vladimir Plahotniuc că sancțiunile aplicate împotriva acestora vor fi ridicate dacă abandonează susținerea acțiunilor de destabilizare din Moldova. Pentru elimina această posibilitate, UE și SUA ar trebui să semnalizeze atât declarativ cât și instituțional că sancțiunile vor rămâne în vigoare doar atâta vreme cât aceștia continuă să destabilizeze Moldova.
Recomandare:
– Clarificarea metodei și condițiilor prin care sancțiunile economice vor fi eliminate.
– Semnalizarea condițiilor pentru eliminarea sancțiunilor aplicate oligarhilor moldoveni.
Mecanismul 2: Eliminarea surselor de finanțare a acțiunilor de destabilizare
Un al doilea mecanism prin care sancțiunile ar putea să opereze pentru contracararea acțiunilor de destabilizare a Moldovei este prin eliminarea surselor și canalelor de finanțare a acestora. Protestele de stradă, cumpărarea de parlamentari (de la PSRM), menținerea loialității elitelor locale, controlul judecătorilor și procurorilor implică fonduri financiare semnificative.
Zecile de mii de oameni amărâți care ies în stradă la comandă și magazinele sociale prin care Șor își cumpără votanții depind de fluxuri financiare importante. De astfel de fluxuri financiare depinde și continua loialitate a diferiților judecători și procurori din sistemul judiciar moldovean față de Vlad Plahotniuc. Eliminarea acestor surse de finanțare ar putea duce la incapacitarea oricăror acțiuni de destabilizare. Fără bani nu poți face mare lucru în politica moldoveană, mai ales când nu poți controla organele executive ale statului.
Așadar, sancțiunile economice ar putea să opereze prin limitarea fondurilor disponibile oligarhilor, ceea ce ar putea duce la incapacitatea finanțării acțiunilor din Moldova și astfel ducând la diminuarea participării altor actori finanțați de oligarhi. Rezultatul ar fi același: stabilizarea politicii interne din Republica Moldova.
Mecanismul financiar este la fel de plauzibil ca și cel raționalist, analizat anterior. Eliminarea surselor de finanțare a acțiunilor destabilizatoare poate duce cel puțin la o diminuare a numărului de evenimente și tentative de destabilizare. Cu toate acestea, condițiile ce trebuie îndeplinite pentru succesul unui astfel de mecanism sunt dificil de îndeplinit în contextul politic și economic actual.
Sancțiunile împotriva Federației Ruse ca urmare a invaziei Ucrainei din februarie 2022 ne-a arătat că globalizarea și lipsa de solidaritate internațională cu Ucraina oferă o mulțime de căi pentru eludarea sau evitarea sancțiunilor europene și americane. Dacă indivizi precum Șor sau Plahotniuc își păstrează banii în bănci din Sudul Global și folosesc canale de transfer financiar netradiționale, atunci capacitatea de a controla fluxul de capital pentru care aceștia îl transferă către actori din Moldova este extrem de limitată.
Asta înseamnă că succesul sau eșecul sancțiunilor, din perspectiva unui mecanism financiar, va depinde de capacitatea de enforcement și control a UE și SUA, atât în ceea ce privește conturile bancare unde țintele sancțiunilor își țin banii cât și căile prin care își transferă resursele către actori din Moldova. Cazul sancțiunilor rusești ne arată că acest lucru va fi foarte greu de realizat.
Având în vedere potențiala incapacitate a UE și SUA de a identifica și bloca conturile și sursele fondurilor oligarhilor moldoveni, este important ca acestea să se concentreze pe identificarea și blocarea căilor prin care banii ajung în Moldova.
Concluzii
Sancțiunile anti-oligarhice adoptate de către Uniunea Europeană și Statele Unite împotriva oligarhilor implicați în acțiuni de destabilizare a Republicii Moldova arată interesul crescut și importanța pe care cele două puteri mondiale o acordă țării vecine. Regimul de sancțiuni are potențialul de a contribui la o stabilizare durabilă a situației politice din Moldova și la garantarea orientării pro-europene a Moldovei.
Cu toate acestea, regimul de sancțiuni așa cum se prezintă el în acest moment ridică semne serioase de întrebare legate de gradul de succes, care nu poate fi garantat. Pentru ca regimul de sancțiuni anti-oligarhice să fie eficace, planificatorii de la Bruxelles și Washington trebuie să acorde o atenție mai ridicată modului în care sancțiunile ar trebui să își atingă scopul declarat.
În acest moment nu este clar dacă condițiile necesare pentru ca sancțiunile să reușească sunt îndeplinite. Dacă mecanismele prin care sancțiunile ar urma să opereze sunt cele discutate anterior, atunci UE și SUA vor trebui să ia măsuri adiționale pentru a se asigura că acestea funcționează așa cum au fost gândite.
Marius Ghincea
Marius Ghincea este cercetător doctorand la Institutul Universitar European din Florența și expert în politici publice.
