Чтобы быть значимым внешним партнёром в проведении устойчивых демократических реформ, ЕС нуждается в максимально объективном понимании местных политических реалий за рамками той, как правило, искажённой версии событий, которую национальные правительства пытаются транслировать вовне, пишет для ipn.md политический обозреватель Дионис Ченуша.
Основные препятствия на пути реформ в странах Восточного партнёрства с наиболее проевропейской повесткой дня – Грузии и Молдове (и в Украине в том числе) – порождает их правящий политический класс. Политическая воля, стиль правления и уровень сопротивления со стороны конкурентов из предшествующей государственной системы – таковы основные обстоятельства, влияющие на ход реформ. В то же время взаимодействие между властями и реформами, которые им нужно провести, является критерием, на основании которого, как правило, Европейский союз (ЕС) вознаграждает прогресс в выполнении обязательств путём выделения финансовой помощи, отдельно от политической поддержки. Тем не менее, не каждая реформа, принятая на вооружение властями с декларируемыми проевропейскими устремлениями, соответствует европейским стандартам добросовестного управления и правового государства. Эти стандарты являются неотъемлемыми элементами политического условия, включёнными в механизм обусловленности финансовой помощи ЕС, наряду с условиями/требованиями к секторальным реформам. В последние месяцы наблюдаются некоторые тревожные тенденции в плане отношения властей двух упомянутых восточноевропейских государств к реформам, в том числе это отношение затрагивает оппозицию, средства массовой информации и/или гражданское общество.
Наиболее серьёзные проблемы отмечаются в Грузии, где власти отказались от платформ, на основе которых ЕС координировал усилия по проведению реформ в сфере юстиции – речь идёт о „политическом соглашении о преодолении политического кризиса” от апреля 2021 года и о заключительном этапе реализации соглашения о макрофинансовой помощи 2020 года, в сочетании с реформами в сфере юстиции. Ситуация в Молдове также вызывает некоторый дискомфорт у сторонников добросовестного управления из гражданского сектора, несогласных с попытками новой власти вновь политизировать институты сектора юстиции (Генеральную прокуратуру, Национальный центр по борьбе с коррупцией). Высокий уровень коррупции среди молдавских прокуроров и судей позволяет властям оправдывать проведение „шоковой терапии”, которая в случае с реформой прокуратуры привела к несоблюдению процедур прозрачности. Имеются серьёзные концептуальные различия между действиями по реформированию юстиции в этих странах. Власти Грузии желают сохранить статус-кво, основы которого были заложены олигархом Бидзиной Иванишвили. Напротив, силы, находящиеся у власти в Молдове, ищут быстрые и максимально простые способы „сломать” текущее положение дел, которое представляет собой отголосок прежних правлений, находившихся под влиянием олигархических сетей с прямым доступом к процессу принятия решений (в Молдове таким доступом обладали Влад Филат и Владимир Плахотнюк).
Независимо от мотивационной подоплёки действий властей двух восточноевропейских стран, и в одном, и в другом случае имеют место отклонения и/или злоупотребления принципами правового государства, отражёнными в Соглашениях об ассоциации с ЕС (2014) и, не так давно, в соглашениях о макрофинансовой помощи (политическое условие). Реакция ЕС на процессы реформ в этих странах различна. Так, в последние месяцы европейские структуры выступали с решительной критикой в случае Грузии и проявляли своего рода доверчивость в отношении политических процессов в Молдове (вызванную острой нехваткой объективной информации о качестве процесса реформ). В обоих случаях власти склонны увязывать реформы, призванные обеспечить добросовестность системы правосудия, с антикоррупционной риторикой. В реальности реформирование правосудия является предпосылкой для взаимоотношений как с ЕС, так и с другими международными субъектами, поэтому оно имеет важное значение для других реформ. Потому, помимо основных целей, связанных с очищением судебной системы (в Молдове), ЕС должен предотвратить (ре-)политизацию учреждений. Вне зависимости от того, что политизацией занимаются политические силами с сомнительными проевропейскими устремлениями (в Грузии), или что эта цель поставлена новыми политическими силами, которые считаются добропорядочными (в Молдове), политизация оказывает разъедающее воздействие на независимость и, соответственно, на эффективность государственных учреждений в среднесрочной и долгосрочной перспективе.
Отмежевание грузинского руководства от обязательств перед ЕС
За последние недели представители правящей партии „Грузинская мечта” (90 из 150 мандатов в парламенте) совершили ряд шагов, повредивших их проевропейской репутации. Отказ от „соглашения об урегулировании политического конфликта”, подписанного при содействии европейских переговорщиков во главе с председателем Европейского совета Шарлем Мишелем, стал первым разрывом в рамках политического диалога с Брюсселем. Следующим шагом назад стал односторонний выход из соглашения о макрофинансовой помощи Евросоюза, предусматривающего 75 миллионов евро в обмен на реформы в секторе юстиции. Премьер-министр Иракли Гарибашвили назвал оба документа ненужными, поскольку, по его словам, политическое соглашение (от 19 апреля) было использовано „для политических инсинуаций”, а финансовая помощь увеличит внешний долг Грузии (Civil.ge, август 2021 г.). Несколько важных соображений побудили грузинские власти принять решения с неблагоприятными последствиями для собственной репутации в глазах Запада. Во-первых, власти уделили приоритетное внимание устранению факторов внешнего давления, которые могут быть использованы оппозицией в преддверии местных выборов от 2 октября. Второе соображение заключается в позитивных известиях о том, что грузинская экономика восстанавливается, несмотря на увеличение числа случаев COVID-19, а рост ВВП в 2021 году может превысить 7% (Agenda.ge, июль 2021 г.). В столь благоприятном информационном контексте нейтрализовать значимость европейской финансовой поддержки было легче, преподнеся эту поддержку в качестве кредита и будущего государственного долга. А третьим соображением, вероятно, стало оказание грузинскими властями помощи, в конце августа, в экстренной эвакуации из Афганистана (Рустави-2, август 2021 г.), которую осуществляла авиация НАТО. В итоге международный престиж, завоёванный Тбилиси за счёт отождествления с НАТО, позволил смягчить недовольство отказом от макрофинансовой поддержки, предложенной Евросоюзом (ЕС, август 2021 г.).
Тупик в проведении реформ в Грузии совпал с ростом недружественной риторики в адрес европейских структур. Власти выказывают раздражение тем фактом, что ЕС пытается вернуть реформы в рамки, обговоренные в апрельском соглашении 2021 года, пользуясь недавним присоединением к этому документу главной оппозиционной партии – Единого национального движения (ЕНД). После того, как ЕС не сумел предотвратить назначение зависимых от политиков судей в Верховный суд (Civil.ge, июль 2021 г.), он переключил своё внимание на другую важную цель – назначение генерального прокурора. По мнению европейской стороны, поправки в закон о прокуратуре, принятые в первом чтении, не совпадают с целью почившего „соглашения от 19 апреля”, которое предусматривало утверждение кандидатуры прокурора квалифицированным большинством. Такое назначение генпрокурора потребовало бы широкого консенсуса между властью и оппозицией и означало бы выбор политически нейтрального человека. В отсутствие действующих механизмов выдвижения условий Евросоюзом (таких как „соглашение от 19 апреля” или макрофинансовая помощь), грузинские власти ведут диалог с европейскими дипломатами с позиции превосходства. Иначе было бы невозможно, чтобы правящая партия ставила под сомнение профессионализм посольства ЕС, от которого зависят двусторонние отношения с Брюсселем на всех направлениях, в том числе в сфере мониторинга ситуации в сепаратистских регионах (Абхазия и Южная Осетия).
Из-за того, что ЕС не прибегает к другим рычагам, таким как запуск процедуры приостановления Соглашения об ассоциации на основании статьи 422(3) о нарушении „основных элементов” (демократических принципов, прав человека и основных свобод), грузинское правительство не ощущает никаких ограничений, связанных с серьёзными политическими издержками. Поэтому представители власти активно делают заявления, дискредитирующие репутацию критично настроенных СМИ и представителей гражданского общества. Ощущение безнаказанности со стороны внешних игроков побудило правящую партию прибегнуть, в числе прочего, к неправомерным действиям по незаконной прослушке журналистов, гражданских активистов и даже европейских дипломатов (Transparency.ge, август 2021 г.). Отсутствие адекватной реакции со стороны ЕС может усугубить процесс деградации демократических принципов правления в Грузии при нынешних властях.
„Неизвестные” недостатки новых молдавских властей
Парламентское большинство, контролируемое Партией действия и солидарности (ПДС), ставит своей целью реформирование государства. Однако то, каким образом ПДС проводит некоторые реформы, не вписывается как раз в принципы добросовестного управления, поскольку делается это с отклонениями от процедур прозрачности и добросовестности (согласно которым назначения должны производиться на конкурсной основе). Из-за поспешности проведения ПДС некоторых реформ (Закон о прокуратуре) намерения властей предстают в невыгодном свете. В случае с реформой прокуратуры (которая позволила бы отзывать прокурора и назначать его по политическим критериям) представители власти обосновывали срочность реформы тем, что этого, якобы, требует Евросоюз в своих условиях. Тщательное изучение макрофинансового соглашения с ЕС показывает, что ни одно из условий не связано с реформированием прокуратуры.
Несмотря на то, что партия доминирует в парламенте (с 63 мандатами из 101) и контролирует 8 из 11 постоянных парламентских комиссий, ПДС настаивает на введении механизмов, которые позволили бы назначать людей на должности по политическим критериям: либо из партийных рядов, либо представителей гражданского общества (но без конкурса). Власти мотивируют это тем, что конкурсы не жизнеспособны, поскольку в прошлом они окончились неудачно, а также и дефицитом квалифицированных людей. В отличие от коалиционных правлений прежних лет, ПДС не делит власть с другими и обладает политическими инструментами, необходимыми для обеспечения максимальной добросовестности конкурсов. Это могло бы предотвратить повторную политизацию учреждений и привести в систему подготовленных людей, независимо от того, являются ли они сторонниками ПДС. Власти ценят как добросовестность и профессионализм, так и симпатии или терпимое отношение к политике, проводимой президентом Майей Санду и ПДС. Иными словами, как минимум, до сих пор кадровая политика властей не стала предметом критики, за исключением прямо предусмотренной законодательством о парламентской оппозиции.
В условиях поспешного законодательного процесса ошибки практически неизбежны. Это замечание касается не только Закона о прокуратуре, который оспаривается в Конституционном суде и рискует быть признанным неконституционным, в том числе из-за нарушения процедур прозрачности. Поспешное изменение законодательства с целью наказания руководителей регулирующих органов (финансового рынка, сектора конкуренции, энергетического сектора) является ещё одним изъяном нынешнего законодательного процесса ПДС. В отличие от прокуратуры, ПДС не может уволить руководство регулятора в энергетике (НАРЭ) без нарушения обязательств перед Энергетическим сообществом, предусмотренных Соглашением об ассоциации с ЕС. Секретариат Энергетического сообщества предупредил о том, что планируемый ПДС закон вступает в конфликт с энергетическим законодательством от 2017 года, которое предусматривает независимость регулятора и соответствует III-ему Энергопакету (Moldstreet, сентябрь 2021 г.). Несмотря на стиль правления ПДС, с его отклонениями от принципов добросовестного управления и даже от некоторых международных обязательств (в случае с энергетическим регулятором), Евросоюз объявил о выделении 36 миллионов евро финансовой поддержки в рамках Программы экономического восстановления (600 миллионов евро). Более того, в ближайшее время ЕС намерен выделить второй транш макрофинансовой помощи, на сумму 50 миллионов евро. Причиной снисходительного отношения Евросоюза к ПДС может являться как его доверчивость, так и отсутствие объективной информации. Так, возражения гражданского общества (ослабленного активным его вовлечением в управление страной) властям крайне редки и очень слабо освещаются в средствах массовой информации. Например, критика неправительственным сектором нарушения процедур прозрачности в процессе принятия Закона о прокуратуре не была опубликована на сайте Национальной платформы гражданского общества. При этом НПГО входит в состав Форума Восточного партнёрства гражданского общества и всегда публиковала критические заявления неправительственного сектора в адрес предыдущих властей. С содержащим критику письмом секретариата Энергетического сообщества также нельзя ознакомиться непосредственно на сайте данной организации. Эти случаи показывают, что ЕС нуждается в активном и объективном информировании о политических процессах в Кишинёве, и его мог бы обеспечить новый посол ЕС Янис Мазейкс. Публичные возражения, высказываемые ЕС, вынудили бы власти уделять повышенное внимание не только скорости проведения реформ, но и качеству их процедур и их соответствию принципам добросовестного управления. Такого рода позиция ЕС также удержит представителей ПДС, начиная от президента страны и заканчивая отдельными депутатами, от частого оспаривания авторитета критиков из рядов гражданского общества и средств массовой информации, указывающих на ошибки правительства.
Вместо заключения...
У ЕС есть возможность позаботиться о ходе реформ в Грузии и Молдове, как самостоятельно, так и совместно с другими общеевропейскими организациями, такими как Совет Европы, Энергетическое сообщество и др. Такое обязательство Евросоюза вписалось бы в его обязанности, вытекающие из Соглашений об ассоциации с двумя странами. Говоря конкретнее, в грузинском случае нужны новые рычаги для возвращения доверия к процессам принятия решений, а Молдова могла бы извлечь выгоду из требовательного применения существующих механизмов выдвижения условий.
Помимо местных союзов с другими реформаторскими силами в Грузии и Молдове, европейские структуры должны оказывать поддержку плюралистической информационной среде и средствам массовой информации, которые поддерживают реформы в соответствии с самыми высокими стандартами добросовестного управления и правового государства. То же самое касается и гражданского общества, которому нужно обеспечить защиту от злоупотреблений властей (в Грузии) или твёрдую позицию в отношении властей (в Молдове). Во всех случаях ЕС должен проявлять нетерпимость к отклонениям от прозрачности в процессе принятия решений и давать отпор действиям властей, направленным на отстранение других субъектов (оппозиции, неправительственного сектора, профсоюзов и др.) от управления страной или на откат от достигнутых ранее рубежей. Чтобы быть значимым внешним партнёром в проведении устойчивых демократических реформ, ЕС нуждается в максимально объективном понимании местных политических реалий за рамками той, как правило, искажённой версии событий, которую национальные правительства пытаются транслировать вовне.
