Emisiunile de obligaţiuni municipale, care ar oferi resurse financiare administraţiilor locale, pentru a lansa proiecte de dezvoltare, este un proces mult întârziat în Republica Moldova.
E adevărat că avem municipii cu o putere financiară slabă. Iar aceasta scade şansa de a atrage investitori pentru a procura obligaţiuni şi, respectiv, a investi în proiecte. De asemenea, procesul este complex. Aceste şi alte probleme îngrădesc calea de obţinere a fondurilor pentru implementarea unor proiecte în folosul comunităţii prin emisia de obligaţiuni municipale.
Dar anume insuficienţa resurselor financiare la Autorităţile Publice Locale (APL) reprezintă principalul motiv de stagnare a dezvoltării localităţilor din Republica Moldova, fie că e vorba de sisteme de apeduct şi canalizare sau infrastructură pentru platforme industriale. Peste 70 la sută din veniturile APL provin din transferurile de la bugetul de stat. Pe de altă parte, gradul de îndatorare a APL este unul nesemnificativ. Însă, „deşi legislaţia prevede posibilitatea emisiunii de obligaţiuni municipale de către APL de toate nivelele, până la moment niciuna din respectivele entităţi nu a făcut un asemenea pas. Cauzele sunt multiple, atât de ordin legislativ, investiţional sau chiar de infrastructură financiară. Pe de o parte, interacţiunea cu piaţa de capital necesită competenţe financiare şi de prognozare economică deosebite din partea APL. Pe de altă parte, cadrul legislativ actual nu pare a fi favorabil atât emisiunii, cât şi investirii în obligaţiuni municipale. De asemenea, piaţa de capital naţională rămâne în continuare în umbra sistemului bancar, posibilităţile oferite de aceasta fiind limitate, dar, în acelaşi timp, puţin cunoscute”, constată experţii Centrului Analitic Independent „Expert-Grup”.
Pentru a ajuta APL-urile să folosească acest instrument şi, totodată, a contribui la eficientizarea legislaţiei naţionale privind emiterea obligaţiunilor municipale, „Expert-Grup” a realizat Studiul „Obligaţiunile municipale – instrument de dezvoltare a comunităţilor locale”, în cadrul proiectului „Obligaţiunile guvernamentale locale – ca măsură de sporire a autonomiei locale”.
„Scopul acestui proiect este să sporim capacităţile APL-urilor în emiterea obligaţiunilor municipale, pentru a finanţa investiţiile capitale în concordanţă cu priorităţile locale şi practicile de bună guvernare”, menţionează Adrian Lupuşor, director executiv, Centrul Analitic Independent „Expert-Grup”.
Ce sunt obligaţiunile municipale?
Termenul „obligaţiuni municipale” se referă la valorile mobiliare emise de oraşe sau alte forme administrativ-teritoriale locale. Conform legislaţiei naţionale – instrumente de datorie ce pot fi emise de autorităţile administraţiei publice locale care în Moldova pot fi de nivel I – primării şi de nivel II – raioane şi unităţi teritoriale autonome. Autorităţile locale se pot împrumuta prin emisia de obligaţiuni pentru a obţine finanţare, de regulă, pentru investiţii capitale, sau refinanţarea unei datorii pe termen lung contractată anterior, constată experţii.
De ce APL nu fac emisiuni de obligaţiuni?
De ce nu avem nici o emisiune de obligaţiuni, în condiţiile în care ţările vecine folosesc, mai mult sau mai puţin, acest instrument, pentru ca municipiile să obţină resurse de finanţare? Există mai mulţi factori care descurajează aceste investiţii. În opinia autorilor studiului, este vorba despre tratament fiscal nefavorabil investitorilor în raport cu alte instrumente, cum ar fi valorile mobiliare de stat (VMS), care nu se impozitează; limite de îndatorare mici raportate la veniturile administraţiilor publice locale (de 30% pentru municipiile Chişinău şi Bălţi şi de doar 20% pentru celelalte APL-uri). Mai ales în municipiile mici, cu o industrie slab dezvoltată, cu o putere financiară la fel de slabă, cu afaceri şi venituri, care nu le permit să facă investiţii prin emisiunea de obligaţiuni. Totodată, este interzisă emisiunea în valută străină, mai constată Expert-Grup. Şi în aceste condiţii nu ai cum să atragi investitori străini, dar şi pe cei din diasporă, care în primul rând ar fi interesaţi să susţină APL din locurile de baştină. Şi atunci posibilităţile de a atrage investiţii prin emisia de obligaţiuni sunt limitate la minimum. Ba chiar, nu există.
În acelaşi timp, pentru ca să emită obligaţiuni, administraţiile publice locale trebuie să treacă printr-un proces destul de complicat. Dacă e să ne referim punctual, acest proces include 10 paşi: avizul Ministerului Finanţelor, pregătirea prospectului de emisie, aprobarea prospectului de către CNPF, derularea ofertei publice, notificarea privind rezultatele, raportul APL privind datoria, decizia autorităţilor locale, închiderea ofertei publice, înregistrarea rezultatelor emisiunii, circulaţia şi stingerea obligaţiunilor. Este un proces complicat, dar care merită eforturi, or e vorba de bani, de mulţi bani, dar, pe de altă parte, şi de riscuri majore de îndatorare, pe care dacă nu o onorezi intri în faliment, dar şi compromiţi definitiv acest instrument financiar. Însă, ca şi într-o altă operaţiune financiară, obligaţiunile trebuie asigurate pentru a fi stinse la termen.
Nu poţi să faci emisiuni pentru a finanţa proiecte importante, atunci când eşti limitat întru a preveni riscul îndatorării excesive. Limita de îndatorare este, cu precădere, de 20% din venituri excluzând transferurile cu destinaţie specială. Dar mai trebuie să ai competenţe financiare şi de prognozare economică deosebite pentru a face o emisiune. Regulile poate şi sunt dure, dar ele vin să protejeze, pe de o parte, pe cei care vor investi, iar pe de alta – administraţiile publice locale care ar face emisiuni. Este vorba şi despre condiţiile în care pot fi emise obligaţiuni municipale, scopul emisiunii, avizul Ministerului Finanţelor, etapele procesului de emisiune, precum şi rambursarea împrumuturilor atrase urmare a emisiunii de obligaţiuni.
În opinia autorilor studiului, analiza bugetelor locale este crucială în contextul discuţiilor privind obligaţiunile municipale, în vederea respectării normelor prudenţiale şi evitării transformării acestui instrument în aventuri financiare sau electorale.
Ce propun autorii studiului?
În primul rând, dar nu şi ultimul, uniformizarea regimului fiscal aferent investiţiilor. Apoi, stabilirea posibilităţii, privind emisiunea de obligaţiuni în valută străină. Extinderea până la 30% a limitei de îndatorare pentru toate APL-urile. Dezvoltarea unui program naţional de achiziţie a obligaţiunilor municipale. O condiţie obligatorie pentru succes sunt şi procedurile simple pentru emisie.
Cât de dezvoltate sunt emisiunile de obligaţiuni în alte state?
Expertul Stas Madan apreciază că SUA este pe departe lider incontestabil în acest sens. Valoarea emisiunilor este de circa 3,3 trilioane de dolari şi este principalul instrument de finanţare a administraţiilor locale. În Europa Centrală şi de Est şi CSI acest instrument a apărut după 1990, odată cu descentralizarea politică şi fiscală. „Există câteva precondiţii pentru succesul obligaţiunilor municipale care rezultă din bunele practici internaţionale. Aici vorbim, în primul rând, de tratamentul fiscal al acestui instrument financiar, necesitatea elaborării unui plan de investiţii bine conceput şi, desigur, respectarea anumitor filtre a controlului public pentru a menţine sustenabilitatea finanţelor publice, în general, şi managementul datoriei locale”, menţionează Stas Madan.
În România, de exemplu, în anul 2019 au fost înregistrate 38 de emisiuni, în volum de 3,3 miliarde RON, dintre care 37 sunt disponibile la Bursa de Valori de la Bucureşti pentru investitori. Obligaţiunile au fost emise cu o scadenţă de 5-30 de ani. Dar, atenţie, 2/3 din totalul emisiunilor au fost făcute la Bucureşti. Adică într-un municipiu cu putere financiară mare. Printre investitori se numără bănci şi fonduri deschise de investiţii, persoane fizice. Limita de îndatorare este de 30%. Iar cadrul fiscal presupune scutire de impozitul pe venit. Siguranţa rambursării o prezintă Legea insolvenţei primăriilor şi Acordul de garantare.
Ce spun experţii?
Tatiana Ivanicichina, secretară de stat a Ministerului Finanţelor: „Susţinem ca APL-urile să beneficieze de instrumente de finanţare sustenabilă, astfel încât acestea să nu depindă doar de finanţările de la bugetul de stat sau de la băncile comerciale”.
„Autonomia financiară a APL-urilor este un element-cheie pentru eficientizarea acestora. Scopul proiectului este nu doar de a oferi suport APL-urilor în procesul de emisie a obligaţiunilor, dar şi în managementul transparent şi eficient al acestor resurse”, este de părere Ecaterina Vâlcu, reprezentantă a Ambasadei Regatului Ţărilor de Jos în Republica Moldova.
În opinia lui Viorel Furdui, preşedintele Congresului Autorităţilor Locale din Moldova (CALM), „există un suficient pachet de iniţiative şi propuneri în direcţia aceasta, este un instrument modern şi necesar de implementat. Acest instrument e în strânsă legătură cu procesul de asigurare a unei autonomii financiare a APL-urilor”.
Un rol foarte important pentru demararea procesului, menţionează Nina Dosca, vicepreşedintă a Consiliului de Administraţie al Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare (CNPF), „este şi interesul profesional din partea APL-urilor de a studia acest instrument şi a atrage investiţiile necesare în localităţi”.
„În contextul în care avem reglementări bine definite în ceea ce priveşte întregul proces de emisie a obligaţiunilor, nouă ne rămân de soluţionat două probleme-cheie întru impulsionarea acestui proces: cum facem ca aceste obligaţiuni municipale să devină atractive, adică să le scutim de impozit nu pe un an-doi, dar să fie scutite, dacă nu definitiv, atunci cel puţin pe o perioadă de 10-20 de ani. A doua problemă este cum convingem BNM să permită ca să fie efectuate achitările pentru obligaţiunile emise şi în valută străină, fiindcă CNPF a înaintat de câteva ori proiecte de modificare a legii pieţei de capital, care specificau posibilitatea de a emite valori mobiliare şi în valută străină, însă, cu regret, aceste iniţiative nu au fost susţinute”, a mai spus Nina Dosca.
Ea a subliniat că „etapele emisiei nu se deosebesc cu nimic de cele din ţările vecine, inclusiv România, prospectul elaborat de CNPF este aliniat la directivele europene. Dacă e să ne referim la termene, este clar că cu cât mai calitativ o să fie perfectate documentele, cu atât mai repede vor fi acestea examinate de către autorităţi. Dacă e să ne referim la costuri, pentru emisiile obligaţiunilor municipale sunt stabilite cele mai mici costuri. De exemplu, taxa prevăzută pentru a fi percepută de către CNPF este de doar 0,01 la sută din volumul emisiei. Avem asociaţii de economi şi împrumut care îşi desfăşoară cu succes activitatea, deci există bani, economii, care ar putea fi plasate eficient, prin intermediul pieţei de capital. De ce nu ar fi investite în proiecte sociale, de care vor putea beneficia localităţile. CNPF este gata de a facilita acest proces şi a acorda suport la fiecare etapă de emisie”.
În cadrul acestui proiect, „Expert-Grup” lansează şi un concurs pentru selectarea a trei APL-uri care vor beneficia de suportul organizaţiei privind emisiunea obligaţiunilor municipale şi gestionarea eficientă şi transparentă a acestora. Este adevărat că nu este momentul cel mai potrivit pentru a emite obligaţiuni, pandemia schimbă datele problemei, însă odată şi odată carul ar trebui să fie urnit din loc.
